Non vi è governo della Repubblica che non abbia provato a riformare la pubblica amministrazione. Così, anche in questa legislatura la Camera dei deputati ha approvato in prima lettura e trasmesso recentemente al Senato il disegno di legge (n. 1778) in materia di valutazione dei servizi che la PA eroga agli utenti e della produttività del personale, integrando e correggendo le norme già vigenti. Si tratta di temi sempre attuali, perché l’efficienza e la qualità dei servizi pubblici sono una risorsa non meno importante delle tradizionali terra, capitale e lavoro per lo sviluppo economico ed il benessere sociale. A questo obiettivo sembra orientato il disegno di legge, ma con un passo faticoso e non lineare per «assicurare l’efficacia e l’utilità dei sistemi di valutazione» che, evidentemente, finora sono mancate.
Ma in che consistono l’efficacia e l’utilità dei sistemi di valutazione? I princìpi non si discutono: misurare l’outcome dell’azione amministrativa per il cittadino e per la comunità e, a cascata, valorizzare le capacità manageriali dei dirigenti puntando su una formazione coerente, promuoverne il senso di appartenenza, fare emergere il potenziale per lo sviluppo professionale, differenziare i giudizi di merito sulla base delle attitudini e della produttività misurate su dati oggettivi e così via. Il problema è la coerenza delle norme con quei princìpi e quelle finalità. Ci è già capitato di rilevare incongruenze tra obiettivi e metodi per raggiugerli, commentando (Gazzetta del 28 gennaio) il disegno di legge sul riordino del Servizio sanitario nazionale.
La storia si ripete con questo disegno di legge. Ciò che non convince sono le metodologie di misurazione e valutazione della performance «realizzate attraverso sistemi che coinvolgano […] una pluralità di soggetti, interni ed esterni all’organizzazione» e con l’imposizione di limiti invalicabili alle valutazioni più alte. Si prevede, infatti, che la valutazione della performance sia in parte «collegiale tra dirigenti» e in parte, ma soltanto se possibile, affidata agli «utenti esterni di riferimento». Quindi, in parte, una sorta di autovalutazione e, in parte, una valutazione eventuale. Il sistema è già oggi confuso, domani sarà una babele. Una cosa è tenere conto di segnalazioni esterne, positive o negative, altra è affidare la valutazione a soggetti esterni che dispongono di scarse informazioni sull’intero processo di erogazione delle prestazioni. Processo che implica collaborazione di soggetti con competenze diverse e complementari, spesso di équipe appositamente costituita, cui vanno attribuiti i risultati, per cui i tetti alle valutazioni più alte possono avere l’effetto non di riconoscere il merito ma di impedirne il riconoscimento.
Ancora una volta tutto è concepito in logica burocratica. Organismi esterni possono avere soltanto la funzione di verificare la corretta applicazione dei sistemi di valutazione che l’amministrazione si è data, null’altro. La valutazione è un procedimento gerarchico, non collegiale, tutto interno all’ente ed ha quattro finalità. Serve all’ente per definire uno stile di gestione delle risorse umane, individuare le competenze forti e quelle da migliorare, rendere oggettiva l’incentivazione economica del lavoro.
Serve al valutatore per rendere trasparenti i rapporti capo/collaboratore, esercitare le funzioni di guida, di coordinamento e di sviluppo delle professionalità, distribuire in maniera ottimale le risorse in funzione degli obiettivi operativi, verificare l’efficacia del suo stile di direzione. Serve al valutato per soddisfare il proprio bisogno di riconoscimento, di appartenenza e di autorealizzazione, cogliere opportunità di carriera, realizzare un reddito più alto. Serve, infine, al cittadino perché con le decisioni assunte attraverso le predette dimensioni della valutazione si promuovono qualità e innovazione delle modalità e tecniche di lavoro.
Cos’è che rende tuttora insoddisfacente il funzionamento della PA? Principalmente due cose che si alimentano sinergicamente: il fatto che sia debole la percezione della differenza tra PA come pubblica autorità e la PA adibita a produrre servizi, nata dall’evoluzione dei compiti dello Stato moderno che, rispettando le regole giuridiche, non può prescindere dall’amministrazione economica orientata a massimizzare i risultati; la radicata cultura burocratica, che rispetta le regole ma non è attenta ai risultati. La pubblica autorità e i servizi pubblici non possono avere la medesima forma gestionale; i servizi pubblici sono aziende che devono generare benefici collettivi (istruzione, sanità, sicurezza sociale) massimizzando il rendimento delle risorse fiscali impiegate.
Questo gap culturale non favorisce una svolta imprenditoriale della PA, la capacità d’iniziativa, la mentalità semplificante, la responsabilità di produrre i benefici collettivi, che sono l’equivalente dell’utile economico dell’imprenditore privato che opera nel mercato. Il processo di superamento di questo gap, già rilevato nei Rapporti Giannini (1979) e Cassese (1993), continua ad avere un’evoluzione lentissima, e neppure la legge di ormai prossima emanazione appare risolutiva.
La buona amministrazione di tutte le istituzioni sociali, siano esse imprese, enti pubblici o partiti politici, hanno bisogno di tre funzioni distinte ma coordinate per lo stesso fine: una leadership, sia per l’elaborazione strategica e gli indirizzi generali delle politiche sociali (policy making), sia per la separata conduzione operativa (day to day management); l’organizzazione, la complessa attività di definire ed allestire le varie funzioni che condurranno alla meta nel modo più semplice e meno costoso; l’amministrazione, collocare in modo opportuno le risorse nei diversi settori dell’organizzazione, controllarne l’impiego e valutarne il risultato. È difficile cogliere queste dimensioni nel disegno di legge. L’appuntamento è per il prossimo governo.
