Il clima che ha accompagnato l’approvazione sul filo di lana della legge di bilancio è rimasto sostanzialmente immutato sin da quando essa assumeva la denominazione di «Legge finanziaria». Ancora oggi il provvedimento è comunemente percepito e rappresentato come un documento di natura prevalentemente contabile, funzionale alla determinazione delle grandezze finanziarie e al mantenimento dell’equilibrio dei saldi di finanza pubblica. Tale impostazione, pur non priva di fondamento sotto il profilo formale, risulta tuttavia riduttiva e non pienamente aderente alla mission sostanziale che la legge di bilancio ha progressivamente assunto nell’ordinamento italiano.
La Manovra 2026 si colloca pienamente in questo quadro, mostrando con particolare evidenza la tensione tra la funzione finanziaria originaria del bilancio e la crescente espansione della sua componente normativa, fenomeno che solleva rilevanti questioni di coerenza sistematica e di qualità della legislazione. Sotto il profilo strutturale, la legge di bilancio si articola in due dimensioni concettualmente distinte ma funzionalmente interconnesse.
La prima è la dimensione finanziaria in senso stretto, nella quale il MEF predispone le previsioni di entrata e le autorizzazioni di spesa, determinando i saldi complessivi dei conti pubblici. In questo ambito si esplica la funzione autorizzatoria e programmatoria, che costituisce il fondamento costituzionale del bilancio dello Stato e il luogo privilegiato di manifestazione delle scelte di politica economica.
La seconda dimensione è quella normativa-sostanziale, volta a rendere operative tali scelte finanziarie mediante disposizioni che incidono sui regimi di spesa e sull’assetto dei settori di intervento pubblico. In linea di principio, tale componente dovrebbe limitarsi a interventi strettamente funzionali all’attuazione delle previsioni di bilancio, mantenendo un carattere strutturale, coerente e sistematico.
Nella prassi, tuttavia, questa impostazione risulta ampiamente disattesa, tanto da configurare, a seguito dell’approvazione parlamentare, una vera e propria espansione patologica della componente regolatoria. Nelle più recenti legislature, e con particolare evidenza nella Manovra 2026, la dimensione normativa ha assunto un peso crescente, trasformando la legge di bilancio in un contenitore eterogeneo di disposizioni spesso prive di un chiaro nesso funzionale con le scelte finanziarie complessive, anche a seguito dell’inserimento di emendamenti «fai da te» che metteranno in difficoltà il Capo dello Stato ad accettarli costituzionalmente.
L’incremento quantitativo delle norme inserite, accompagnato da una sensibile riduzione della qualità tecnica e della coerenza sistematica, è in larga misura riconducibile alla dinamica emendativa parlamentare. La legge di bilancio diviene così il veicolo privilegiato per l’introduzione di interventi settoriali, proroghe, rinvii e discipline transitorie, talvolta motivate da esigenze contingenti, ma più spesso riconducibili a pressioni di natura politica o territoriale.
Questa evoluzione rischia di compromettere la chiarezza del quadro normativo e di indebolire la funzione programmatoria del bilancio, accentuando il carattere più «privato» e frammentario della legislazione. Ciononostante, è proprio nella combinazione tra grandezze finanziarie e disposizioni normative che la legge di bilancio si configura come il principale strumento di politica economica del Governo. Essa consente infatti di tradurre in modo immediato le priorità politiche in decisioni operative, incidendo tanto sulla distribuzione delle risorse quanto sull’assetto regolatorio dei settori interessati. Ne deriva che la qualificazione popolare della legge di bilancio come atto meramente contabile risulta concettualmente errata. Al contrario, essa rappresenta il provvedimento legislativo più complesso dell’ordinamento, nel quale si intrecciano profili finanziari, economici e giuridici di rilevanza sistemica, spesso condizionati dall’ingresso di interessi regolativi particolari e finanche ad personam.
Un esempio particolarmente significativo delle criticità sopra evidenziate è offerto dalle disposizioni in materia sanitaria contenute nella Manovra 2026. In questo ambito, la legge di bilancio introduce un insieme ampio ed eterogeneo di norme che incidono su aspetti organizzativi e professionali di rilievo strategico per il Servizio sanitario nazionale. Si osserva, in particolare, il ricorso a soluzioni normative di carattere derogatorio, che rinviano nel tempo una regolazione organica di nodi strutturali, finendo per premiare, di fatto, scelte imprudenti dei livelli territoriali regionali e la gestione di assetti istituzionali incerti (esempio, il tentativo errato di sanate le sedicenti 27 AOU). Tale impostazione rischia di produrre disomogeneità applicative e di incidere negativamente sui principi di uniformità e di uguaglianza nell’erogazione delle prestazioni sanitarie.
L’analisi della legge di bilancio 2026 conferma dunque la necessità di superare una visione riduttiva del bilancio come strumento esclusivamente contabile. La crescente espansione della componente normativa impone una riflessione sulla qualità della legislazione e sui limiti funzionali che dovrebbero caratterizzare l’uso della legge di bilancio, anche alla luce delle difficoltà di tenuta delle maggioranze governative. In una prospettiva sistematica, appare auspicabile un rafforzamento dei criteri di coerenza, omogeneità e strutturalità delle disposizioni inserite, al fine di preservare la funzione programmatoria del bilancio e di evitare che esso si trasformi definitivamente in un contenitore eterogeneo di interventi settoriali privi di un disegno complessivo e di una razionale visione di politica giuridico-economica pubblica.
