Sabato 23 Marzo 2019 | 17:44

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Province, l’irresistibile ascesa e il loro declino

di Franco Cardini
di FRANCO CARDINI 

Beata l’Italia. Anche la «novità» (per modo di dire: se ne parlava da anni) di rivedere l’ordinamento provinciale della repubblica e di eliminare o accorpare alcune province «minori», cioè meno estese, ha provocato polemiche a non finire: molte della quali si sono però incagliate sulla parola e sul suo significato. Fior di politici e di amministratori, alla domanda - in fondo legittima… - su che cosa sia una provincia, da dove venga questa parola, quale sia la genesi dell’istituzione, hanno dimostrato di brillare per incompetenza e disinformazione. Qualcuno ha addirittura tirato in ballo gli antichi romani, come se tra le istituzioni addirittura repubblicane dell’Urbe e il presente italiano esistesse una continuità istituzionale di oltre due millenni. Ma dico, in che mondo vive certa gente che si affaccia perfino in tv a ostentare la sua ignoranza? Il termine «provincia» apparteneva in effetti all’antico lessico giuridico e ammnistrativo latino. E tuttavia l’amministrazione delle province, in quanto inquadramento all’interno di un àmbito statuale, scomparve con il disgregarsi dell’impero romano d’Occidente. 

La parola rimase nel lessico ordinario, ma in un’accezione limitativa, generica, sovente riduttiva e ironica. Si prese così a parlare di «cultura provinciale», quando si volevano indicare usi, tradizioni, atteggiamenti e istituzioni di poco conto, caratterizzati dalla goffa e inadeguata volontà di imitare i modi di vivere e di pensare dei grandi centri volta per volta avvertiti come modello. Fu la repubblica francese uscita dalla rivoluzione, e quindi Napoleone, a ricondurre in auge la parola, attribuendola alle circoscrizioni nelle quali erano divisi i dipartimenti, e sottoponendole a un «prefetto» rigorosamente dipendente dal governo centrale e suo garante per le questioni sia politiche, sia amministrative. Per questo le regioni si definirono, più propriamente, «prefetture», mentre alle entità regionali si attribuì un puro valore storico-geografico-culturale che non trovava un riscontro nell’ordinamento giuridico. 

Il regno di Piemonte, trasformatosi dopo il 1861 in regno d’Italia, riprese e precisò l’ordinamento provinciale-prefettizio svalutando viceversa le connessioni regionali, giudicate come almeno in parte retaggio degli stati preunitari, la memoria dei quali si voleva cancellare del tutto: anzi, in genere si provvide a unire dove fosse possibile nella stessa provincia territori in passato appartenenti a stati diversi in modo da far sì che la memoria regionale preunitaria andasse perduta. In tal senso, l’istituzione provinciale-prefettizia divenne un forte strumento di coordinamento centralistico. La legge comunale e provinciale del 1889 sanciva questo progetto di scardinamento dell’assetto storico tradizionale di un Paese che per sua natura era sempre stato municipalistico, regionale e policentrico: la provincia era per un verso troppo localistica e ristretta («provinciale», appunto), per un altro troppo poco caratterizzata culturalmente (s’impediva in linea generale che il «capoluogo» assumesse connotati troppo egemonici: magari incoraggiando i centri minori a fargli da contrappunto) in modo da indurla ad assumere caratteri omogenei rispetto alla vita nazionale.

Il fascismo rafforzò questa tendenza accentratrice e statalista con le leggi del 1928 e del 1934, che in pratica sopprimevano le autonomie cittadine e provinciali facendo dei «podestà» e dei «prefetti», nominati dal governo, dei funzionari subordinati con prerogative politico-amministrative. La repubblica riconobbe e incoraggiò la ripresa delle autonomie amministrative, garantite dalla Costituzione; ma la legge del 1970, che istituiva le regioni come realtà non più soltanto geo-storico-culturale bensì istituzionale e a loro volta con prerogative politico-amministrative, sottraeva poteri alle province e riduceva a funzioni nella sostanza quasi di garanzia di legittimazione governativa quelle degli stessi prefetti. Da allora andava semmai crescendo il ruolo delle amministrazioni comunali e, negli ultimi anni, il potere dei sindaci: il tutto complicato peraltro dalle unioni comunali in istituzioni di diverso tipo rese necessarie da necessità specifiche (ad esempio le «comunità montane», che possono riunire anche comuni appartenenti a province o addirittura a regioni differenti e che in un certo senso correggono sviste ed errori intrinseci alla delimitazione regionale o provinciale, a volte tracciata senza tener conto di realtà locali obiettive). 

La tendenza odierna sembra quella vòlta a perfezionare il passaggio dell’Italia da stato unitario a stato federale puntando sulla dialettica tra governo regionale e governi amministrativi cittadini e trasferendo ai sindaci delle città più grandi e importanti le prerogative già appartenenti alle province circostanti. Il trend seguito parrebbe puntare all’abolizione delle province, avvertite ormai come «corpi intermedi» le funzioni dei quali sono state obiettivamente svuotate «verso l’alto» dalle regioni, «verso il basso » dai comuni. Ma anche per questa, come per altre «riforme di struttura», è necessaria una modifica costituzionale. I suoi fautori insistono sulla semplicizzazione, lo snellimento burocratico, il taglio delle spese; i suoi detrattori si mostrano preoccupati per la perdita di posti di impiego e di lavoro e per la diminuzione di flessibilità decisionale che la sparizione dello «snodo» provinciale comporterebbe.

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